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未來(lái)我國收費公路的發(fā)展方向主要包括：盡快修訂《收費公路管理條例》，堅持“長(cháng)期限、低費率”。依法建立公開(kāi)透明的監管機制。實(shí)施高速公路特許經(jīng)營(yíng)，建立收費公路信息公開(kāi)制度，進(jìn)一步完善收費公路價(jià)格決策聽(tīng)證，建立靈活的費率機制。有效降低收費公路總規模。
收費還是收稅兩種不同的政策選擇
世界上沒(méi)有真正意義上的免費公路，因為公路建設和維護都需要花費大量的資金?？v觀(guān)世界公路發(fā)展籌資來(lái)源，主要有兩種形式：
一種是收費，資金來(lái)自過(guò)路費。
在亞洲，中國、日本和韓國均依靠收費公路政策建成了全國高速公路網(wǎng)絡(luò )。截至2013年年底，中國公路總里程達到435.62萬(wàn)公里，收費公路總計15.65萬(wàn)公里，其中高速公路10.04萬(wàn)公里。截至2009年，日本公路總里程約120萬(wàn)公里，收費公路總計9507公里，其中高速公路9267公里。
意大利、法國和西班牙是歐盟典型的依靠收費公路政策建成高速公路的國家。2008年，三國收費公路分別達到了5694公里、8522公里和3335公里，占到歐洲收費公路總里程的41.88%，其中法國收費高速公路里程在歐洲最多且價(jià)格昂貴。另外，德國擁有高速公路12678公里，針對12噸以上的大型卡車(chē)實(shí)行收費。
另一種是征稅，資金來(lái)自專(zhuān)項稅收或一般稅收。
美國主要以財政投資、政府主導的模式建設公路基礎設施網(wǎng)絡(luò )。建設資金來(lái)源主要有三種，包括公路稅收、發(fā)行債券和公路收費。公路稅收是美國公路建設的主要資金來(lái)源，約占公路建設資金的70%，其他兩項分別占20%和10%左右。美國1956年通過(guò)的聯(lián)邦資助公路法和公路稅收法決定征收各種公路交通稅（包括汽車(chē)燃油稅、輪胎稅、卡車(chē)購置稅和重型車(chē)輛使用稅），建立公路信托基金。鑒于美國公路網(wǎng)已經(jīng)基本完善，目前公路信托基金60%以上都用于公路養護。到2010年，美國公共道路總里程約655萬(wàn)公里，收費公路約1.2萬(wàn)公里。
上世紀80年代之后，隨著(zhù)美國汽車(chē)擁有量的大幅提高，國家公路交通基礎設施已超負荷服務(wù)，呈現老化態(tài)勢；而且在新州際公路建設高峰年代建設的公路，已經(jīng)接近設計使用年限，進(jìn)入翻修改造階段。但由于道路修建的成本越來(lái)越高，加上地方各級政府普遍缺錢(qián)，負責道路管理維護的各州開(kāi)始對一些原本免費的路段進(jìn)行收費，專(zhuān)款專(zhuān)用于所收費路段的擴建及維修。
“收費”體現了“用路者付費”原則，相對公平，而“征稅”則需要由全體納稅人共同承擔稅負。
“誰(shuí)用路、誰(shuí)付費”，能夠有效解決不同用路群體的公平合理負擔問(wèn)題，避免不使用高速公路的公眾分擔高速公路的建設和養護運營(yíng)管理成本；也有利于政府將高速公路發(fā)展節約的資金用于非收費公路發(fā)展，更好地為公眾提供均等化的普遍服務(wù)。法國主要特許經(jīng)營(yíng)公司之一的APRR（巴黎—萊茵—羅訥高速公路公司）在解釋公路收費時(shí)直白地說(shuō)，法國的公路收費體系是公正的，因為它只面對路網(wǎng)使用者而不是全體法國納稅人。從世界范圍來(lái)看，越來(lái)越多的國家也開(kāi)始選擇收費公路政策。據不完全統計，世界上共有70多個(gè)國家采取收費公路的形式建設和發(fā)展高速公路，收費公路總里程約30.4萬(wàn)公里。尤其是近20年來(lái)，實(shí)施收費公路政策的國家數量在不斷增加，收費公路規模也在不斷擴大。大多數發(fā)達國家保持了相對平穩的增幅和增速，而發(fā)展中國家則表現出收費公路數量增多、增速快等特點(diǎn)。在東亞、拉美和非洲的一些國家，收費公路政策成為支撐高等級公路建設的主要政策，盡管收費公路建設引入時(shí)間不長(cháng)，但收費公路里程增長(cháng)較快。
不同政策選擇面臨的新困境
美國公路信托基金入不敷出，公路基礎設施老化，路況急劇變差。
依靠聯(lián)邦公路信托基金，美國上個(gè)世紀率先建成了世界先進(jìn)的州際高速公路網(wǎng)絡(luò )。然而，受制于消費稅未隨著(zhù)通貨膨脹率調整且不專(zhuān)項用于公路項目等各種因素，目前為全美交通基礎設施埋單的公路信托基金常年入不敷出，實(shí)際上，美國的基礎設施投資早已逐年下降，只及歐洲水平的一半，美國交通基礎設施建設和養護維修資金短缺現象日益嚴重。2013年，據美國土木工程師學(xué)會(huì )（ASCE）估算，截至2020年，美國總共需要花3.6萬(wàn)億美元維護基礎設施，其中，需要1.72萬(wàn)億美元維護地面交通基礎設施，但美國只拿得出8770億美元。
資金短缺造成路面狀況變差。2013年tripnet.org網(wǎng)站對加州超過(guò)50萬(wàn)人城市的路面進(jìn)行了調查，結果發(fā)現：洛杉磯—長(cháng)堤—圣安納一帶的公路有64%的路面嚴重失修；而舊金山—奧克蘭、圣荷西以及圣地亞哥一帶的公路分別有60%、56%和55%的路面嚴重失修。
ASCE負責每四年對全美的公路、港口、橋梁和其他基礎設施進(jìn)行評估，成績(jì)從A-F分為6個(gè)主要檔次。在其剛剛出版的2013年評估報告中，他們對于美國基礎設施給出了“D+”。自1998年以來(lái)，美國基礎設施平均成績(jì)始終處于D級附近，造成成績(jì)較低的原因主要是資金不足，維護延遲。數據顯示，全美32％的主要公路需要大規模養護，607380座橋梁的平均年齡已經(jīng)達到了42年，有7萬(wàn)座“結構缺陷”的橋梁仍在使用，相當于每9座橋梁中有一座危橋。美國的基礎設施陳舊已經(jīng)是公認的事實(shí)。據世界經(jīng)濟論壇《2012—2013年全球競爭力報告》顯示，美國基礎建設質(zhì)量排名全球第25位。
我國收費公路政策自1984年年底出臺實(shí)施以來(lái)，打破了過(guò)去公路建設投資財政資金不足的束縛，極大地促進(jìn)了我國公路建設快速發(fā)展。其中，高速公路里程從零增長(cháng)到10.44萬(wàn)公里，總里程躍居世界第一。實(shí)踐證明，收費公路政策實(shí)施以來(lái)的30年，是我國公路交通事業(yè)發(fā)展史上速度最快、規模最大、對經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展支撐作用最為突出的時(shí)期。我國公路交通的發(fā)展成就，得到了國際交通運輸界的廣泛贊譽(yù)和好評。世界銀行曾在其發(fā)展報告中評價(jià)：“還沒(méi)有任何其他國家，能夠在如此短的時(shí)間內，大規模提高其公路資產(chǎn)基數?！?/span>
高速公路建設對促進(jìn)我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展發(fā)揮了重大推動(dòng)作用，彰顯了我國特色社會(huì )制度的優(yōu)越性，樹(shù)立了新時(shí)期、新階段的道路自信、理論自信、制度自信，有著(zhù)現實(shí)價(jià)值和歷史價(jià)值。
不可否認，收費公路政策對我國公路交通事業(yè)乃至經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展作出積極貢獻的同時(shí)，也暴露出一些突出的問(wèn)題，受到社會(huì )公眾的質(zhì)疑，主要表現為收費公路規模偏大，收費信息不透明，支出不規范、不合理，部分經(jīng)營(yíng)性收費公路的收益遠遠超過(guò)其合理回報水平，引起社會(huì )的強烈不滿(mǎn)，急需進(jìn)一步規范和完善。
國外收費公路政策的亮點(diǎn)
一、是規范的特許經(jīng)營(yíng)制度。
在收費公路運作中，國外普遍采取特許經(jīng)營(yíng)制度。特許經(jīng)營(yíng)制度有利于明確政府和公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)在公路收費經(jīng)營(yíng)管理中各自的權利、責任和義務(wù)，協(xié)調企業(yè)追求經(jīng)濟效益和政府追求社會(huì )效益之間的關(guān)系，是一種普遍使用的高速公路市場(chǎng)化模式。政府和企業(yè)簽訂的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議有以下特征：一是確定合理回報，吸引投資者。如果年合理回報未達到約定標準，由政府補貼；超出約定標準，則超出部分由政府和企業(yè)分成，或全部由政府享有。二是允許對條款進(jìn)行動(dòng)態(tài)調整，一般以五年為一個(gè)周期重新核定條款。如果實(shí)際車(chē)流量未達到預計標準，或出現改擴建等情況，則適當延長(cháng)特許經(jīng)營(yíng)年限。近年來(lái)，在確定收費年限方面，部分國家開(kāi)始采用“累計收入法”（RequiredCumulativeRealRevenue）確定收費年限：在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議里不明確規定收費年限，只明確累計通行費收入目標，達到該收入目標后即停止收費。
高速公路是具有明顯規模經(jīng)濟效益的產(chǎn)業(yè)，只有高速公路企業(yè)管理的公路資產(chǎn)達到一定規模，才可以實(shí)現不同效益公路的交叉補貼，才能用效益較好的項目彌補較差的項目，降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險。因此，一些實(shí)施高速公路特許經(jīng)營(yíng)的國家，多將特許經(jīng)營(yíng)權授予大型高速公路公司，以取得規模經(jīng)濟效益。日本和歐洲的高速公路特許經(jīng)營(yíng)公司經(jīng)營(yíng)規模十分龐大，所管理的高速公路可達數千公里，并形成網(wǎng)絡(luò )。
二、是收費目的的多樣性。
各國公路收費的目的依據不同國情，主要分為以下幾種：一是償還貸款，即建路時(shí)的借貸費用，一旦某條路所收的費用已還清借貸，則這條路就停止收費，免費通行。二是調節交通流量，例如美國為減少舊金山市的交通壓力，在奧克蘭前往舊金山的一側橋頭設立大型收費站，轎車(chē)一律繳費2美元，而出舊金山市是無(wú)需交費的。倫敦、首爾等城市的擁堵收費也具有此種目的。三是維護與管理支出，在公路養護資金無(wú)法保障的情況下，收費期滿(mǎn)后，經(jīng)過(guò)審核確認可以繼續維持收費，以便維持日常管理和公路養護，例如日本的一些高速公路采取此種收費原則。四是交叉補貼，收費作為路網(wǎng)其他公路建設的專(zhuān)項資金來(lái)源。收費期限與其國家公路網(wǎng)的發(fā)展目標相聯(lián)系，直到國家公路網(wǎng)建設完成。馬來(lái)西亞甚至將南北收費公路的部分收入用于醫療事業(yè)。
三、是收支信息的公開(kāi)性。
在收費公路信息公開(kāi)方面，日本的做法值得借鑒。2005年，日本道路公團民營(yíng)化后，重新組建了6家高速公路管理公司和一家半官方性質(zhì)的債務(wù)償還機構（JEHDRA），高速公路公司收取的通行費收入，在扣除必要的養護運營(yíng)支出后，全部交由債務(wù)償還機構，用于統一償還貸款。高速公路管理公司的利潤基本不來(lái)自于通行費收入，主要來(lái)自于服務(wù)區、停車(chē)場(chǎng)等服務(wù)設施收入。日本國土交通省聯(lián)合JEHDRA對每年的通行費收入、公路建設成本、養護運營(yíng)支出、還貸支出等進(jìn)行了詳細預測，推算出2050年可以?xún)斶€貸款，由此將收費年限定為45年。同時(shí)，將整個(gè)詳細的測算過(guò)程向社會(huì )公布。每年的通行費收入、養護運營(yíng)支出、還貸支出等也都向社會(huì )公布。由于信息公開(kāi)完整、及時(shí)，盡管日本的高速公路全部收費，但收費公路政策仍然得到了社會(huì )公眾的理解和支持。
四、是收費費率的靈活性。
各國公路收費標準不盡相同，有些國家標準較低，如意大利、馬來(lái)西亞，小客車(chē)收費標準折合成人民幣為每公里0.3元；而有些國家標準則相對較高，如法國小客車(chē)收費標準折合成人民幣為每公里0.6至1.1元，日本則更高，其收費標準呈緩慢增加趨勢，1975年小客車(chē)為100日元固定費加每公里13日元，而現在是150日元固定費加每公里24.6日元，幾乎上漲了一倍。
國外普遍采用彈性收費制，不同時(shí)段按照不同費率收費，用于調節交通流量。例如非高峰時(shí)段給予7折到8折的優(yōu)惠，高峰時(shí)段則不給予優(yōu)惠，按照全部費率征收。此外，針對特定目的也有不同的嘗試和優(yōu)惠措施，如2009年日本政府為提高物流效率、振興旅游等，對搭載ETC的普通乘用車(chē)輛給予全天5折的優(yōu)惠，且最高通行費用封頂為1000日元（此活動(dòng)于2010年結束）。
五、是收費期限的長(cháng)期性。
由于項目建設的成本收回、收益能力等不同，各國的高速公路收費期限相差很大。國外收費公路的收費期限一般較長(cháng)，有的甚至長(cháng)達100年。法國、西班牙等歐洲國家的收費年限在30—60年之間，日本為45年，菲律賓為50年。美國沒(méi)有明確規定公路收費年限，由政府和投資者在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議里自行商定。具體到項目，加拿大多倫多H407高速公路，收費期限99年；而美國芝加哥高架公路1959年建成收費，期間又進(jìn)行了收費權轉讓?zhuān)ㄞD讓收費權99年），實(shí)際收費期145年。澳大利亞悉尼海港大橋已收費79年，目前仍在收費，部分收入用于其他高速公路基礎設施的建設和改善；墨爾本西門(mén)大橋特許經(jīng)營(yíng)期限40年；墨爾本EastLink高速公路特許經(jīng)營(yíng)期限39年。
帶給我們的啟示與思考
交通基礎設施是國家經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的基礎和保障，也是一個(gè)國家競爭力的表現。從世界范圍來(lái)看，通過(guò)收費政策發(fā)展高速公路成為多數國家的選擇，尤其是近年來(lái)隨著(zhù)資金壓力的增大和收費技術(shù)的快速發(fā)展，收費公路政策得到了許多國家的推崇。收費公路政策基于“用路者付費”原則，體現了“誰(shuí)受益、誰(shuí)負擔”的公平性原則。實(shí)踐證明，收費公路也是一項非常符合我國國情的重要政策，是我國公路投融資領(lǐng)域的政策創(chuàng )新。目前我國高速公路正處于形成網(wǎng)絡(luò )的關(guān)鍵時(shí)期，建設任務(wù)艱巨，15.65萬(wàn)公里的收費公路，每年的養護、運營(yíng)與管理也需要大量資金，僅依靠公共財政顯然難以滿(mǎn)足這樣龐大的資金需求，同時(shí)考慮交叉補貼、調節交通流量等多樣的目的，繼續堅持收費公路政策既是客觀(guān)需要，也是現實(shí)之舉。
然而，在新的發(fā)展時(shí)期，收費公路發(fā)展也出現并面臨著(zhù)一系列問(wèn)題，不能有效順應百姓的新期待，不能及時(shí)滿(mǎn)足百姓的新訴求，需要進(jìn)一步調整完善收費公路政策。針對存在的突出問(wèn)題，著(zhù)眼于收費公路的長(cháng)遠發(fā)展，并借鑒其他國家收費公路發(fā)展的經(jīng)驗，未來(lái)我國收費公路的發(fā)展方向主要包括：一是盡快修訂《收費公路管理條例》，做好收費公路發(fā)展頂層設計，堅持“長(cháng)期限、低費率”，解決統貸統還、收費公路到期怎么辦等現實(shí)問(wèn)題，為收費公路發(fā)展提供法規保障。二是依法建立公開(kāi)透明的監管機制。實(shí)施高速公路特許經(jīng)營(yíng)，確定合理回報，強化資金管理，建立收費公路信息公開(kāi)制度，接受社會(huì )輿論監督，進(jìn)一步完善收費公路價(jià)格決策聽(tīng)證，建立靈活的費率機制。三是有效降低收費公路總規模，建立以高速公路為主的收費公路體系，逐步取消二級公路收費，嚴格控制并逐步減少一級公路收費。
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